Продолжаем публикацию статей, написанных за последние годы Владимиром Александровичем Щитинским, генеральным директором ОАО "РосНИПИУрбанистики", советником РААСН, доктором архитектуры, профессором на тему градостроительной деятельности. Проблемы, рассматриваемые в этих статьях, актуальны для всего архитектурно-строительного проектирования в нашей стране.

Территориальное планирование, как учит нас Градостроительный кодекс - это планирование развития территорий, независимо от их функционального назначения, к которым можно отнести не только земли поселений, но и земли сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного и водного фонда, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, запаса и др. При этом, конечно, основной упор в документах территориального планирования делается на развитие территорий поселений, промышленности, энергетики, транспорта и т.п., т.е. на территории, которые градостроительной наукой названы «урбанизированными».

В то же время, в действительности, большую часть окружающих нас территорий составляют другие земли, которые та же градостроительная наука назвала «неурбанизированными», при том, что это определение в Градостроительном кодексе отсутствует (в нем есть термин «межселенные территории», без расшифровки). Таким образом, проблема развития неурбанизированных территорий заслуживает самого пристального и внимательного изучения, тем более применительно к Российской Федерации, которая по доле урбанизированных территорий на порядок отстает от всего остального мира, а значит, у нас должна быть выработана и реализована собственная концепция развития неурбанизированных территорий. Можно с уверенностью сказать, что наши неурбанизированные территории - самые неурбанизированные в мире - так, сравнивая наши показатели с Германией, видно, что в Германии лесные земли занимают 29,8% территории страны, а в России - 64,8%, сельскохозяйственные земли соответственно 53% и 23,4%. И это не говоря уже о различии климатических условий, когда значительная часть наших территорий находится в арктической и северной зонах.

В то же время, несмотря на то, что, казалось бы, проблема неурбанизированных территорий за рубежом не такая острая, как у нас, именно там ею занимаются давно и достаточно предметно, тогда как в России с трудом восстанавливают утраченные в период разрухи 90-х гг. позиции хотя бы в части развития городов. По ходу своего сообщения я постараюсь показать, что же мы потеряли из того, что может пригодиться нам сегодня при решении вопросов развития неурбанизированных территорий, а сейчас хочу обратить ваше внимание на имеющийся зарубежный опыт.

Следует сказать, что наиболее предметно эти вопросы рассматриваются и решаются Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) - одной из ведущих международных экономических организаций, призванных координировать и разрабатывать единую экономическую политику капиталистических стран, созданной в 1961 г. Она стала преемницей Организации европейского экономического сотрудничества, образованной в 1948 г. в целях оптимального использования американской экономической и финансовой помощи восстановлению Европы (так называемый план Маршалла) в сотрудничестве с европейскими странами. Членами ОЭСР являются 25 экономически развитых государств. Постоянными членами Исполнительного комитета, состоящего из 14 государств-членов, являются Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, США и Япония. Российская Федерация сотрудничает с ОЭСР на основании подписанного в 1994 г. Соглашения о привилегиях и иммунитетах.

В октябре 2012 г. в Красноярске прошла VIII Конференция ОЭСР, посвященная развитию именно неурбанизированных территорий. Министерство регионального развития Российской Федерации приняло активное участие в этой конференции, отметив важность вхождения России в глобальное экономическое пространство и предложило российскую площадку для выработки модели целесообразной структуры экономики территорий, повышения их конкурентоспособности, стимулирования инноваций и совершенствование бюджетно- финансовой политики поддержки регионов. По результатам данной конференции было принято решение в качестве такой площадки предложить Красноярский край.

Представляет большой интерес выработанная ОЭСР так называемая «Новая парадигма для неурбанизированных территорий», отсчет которой ОЭСР ведет с 2006 г. Для начала следует понять, что прежняя политика развития неурбанизированных территорий укладывалась врамки традиционной отраслевой модели, ориентированной на первичные отрасли национальной экономики: сельского хозяйства, лесного хозяйства, горнодобывающей промышленности и рыбного хозяйства, как правило, составлявшие основу деятельности экономики страны.

В последние годы политика развития неурбанизированных территорий выходит за рамки отраслевой модели. Сегодня эта политика включает в себя значительно более широкий диапазон стратегий с учетом территориальных условий, предпочтения инвестиций субсидиям, и поощряет создание основ разработки и проведения политики на принципах партнерства с участием всех заинтересованных сторон.

С неурбанизированными территориями ОЭСР связывает четыре «области возможностей» и четыре «области уязвимости», характерные именно для стран - членов организации. «Области возможностей» - местные стратегии в отношении продовольствия, туризм, лесное хозяйство, возобновляемые источники энергии - они представляют собой секторы, способные расширить экономические возможности, существующие на местах в неурбанизированных регионах. Во многих странах ОЭСР в рамках стратегий развития туризма используется местная продовольственная система: в центре внимания посетителей находятся конкретные продукты питания, посетители идут по «тропе», которая ведет их от производителя к производителю. Такой упор на местные продукты питания дает возможность сбывать пищевую продукцию региона, а также связывает местных фермеров с сообществом, в котором они проживают. Политика в лесном хозяйстве считается неотъемлемой частью развития неурбанизированных территорий. Помимо древесной продукции, здоровые леса служат ценным инструментом смягчения изменения климата и борьбы с ним. Кроме того, они являются местом расположения важных новых видов рекреационной деятельности. Энергия из возобновляемых источников - это энергетика неурбанизированных территорий, потому что практически все технологии производства энергии из возобновляемых источников размещаются в неурбанизизированных регионах.

«Области уязвимости» - демографические изменения, влияние изменения климата, сокращение финансовых ресурсов и моногорода - не являются чем-то новым. Изменения демографии и климата - «движущая сила» трансформации традиционных опасностей и создания новых. Эмиграция и старение населения - основные тенденции, влияющие на инвестиционные решения в неурбанизированных регионах, наряду с изменением структуры экономики неурбанизированных территорий и процессом децентрализации. Немногими мерами политики по развитию неурбанизированных территорий непосредственно учитывается влияние изменения климата на них, несмотря на то, что экономика неурбанизированных территорий непропорционально специализируется на производстве энергоемких товаров, для которых характерен высокий уровень выбросов, а также на видах деятельности, которые зависят от местных климатических и иных природных условий. Неурбанизированные территории подвергаются риску наводнений, береговой эрозии и ограниченного водоснабжения. Помимо этих мегатенденций, неурбанизированные территории объединяет общность структурных характеристик: расстояние, нехватка критической массы и низкая плотность населения. Жителям неурбанизированных регионов хорошо знакомы обстоятельства, при которых они вынуждены «довольствоваться малым», поэтому живучесть неурбанизированных территорий несомненна. Однако рецессия породила далеко идущие последствия: во многих странах ОЭСР резко ухудшилось состояние финансов центральных правительств и выросла безработица. Это напрямую затронуло неурбанизированные регионы, особенно с точки зрения доступности государственных услуг. Это особенно касалось моногородов, местная экономика которых пострадала, когда доминирующий работодатель закрывался или сокращал штаты.

Все, что я только что перечислил, касается стран - членов ОЭСР, т. е. наиболее развитых стран западного мира. Что же тогда говорить о проблемах, испытываемых на неурбанизированных территориях у нас, в России? Так, если ОЭСР аккуратно говорит об имеющихся демографических проблемах, то мы можем называть это вымиранием деревень и обезлюдиванием территорий; если ОЭСР также аккуратно говорит о риске наводнений, то мы может говорить о стихийных бедствиях для сотен тысяч жителей; имеющиеся проблемы в развитии инфраструктуры следует переименовать в бездорожье и полное отсутствие связности целых регионов, когда долететь из Иркутска в Новосибирск, Тюмень и др. можно только через Москву; если ОЭСР говорит о том, что жителям неурбанизированных регионов хорошо знакомы обстоятельства, при которых они вынуждены «довольствоваться малым», то в России уровень жизни в городах, входящих в крупные агломерации, на порядок превышает уровень жизни в городах, удаленных от центров развития: так, соотношение доходов 10% самых богатых жителей Москвы к доходам 10% самых бедных жителей достигло 45:1, в среднем по России - это 15:1, тогда как в развитых странах это соотношение колеблется в пределах 7:1. Ия еще ничего не говорю о моногородах. Думаю, что примеров достаточно; специалисты, предметно занимающиеся проблемами социально-экономического и территориального развития, их могут привести еще много.

Решение территориальных проблем развития неурбанизированных территорий осуществляется через подготовку соответствующих документов - территориального и градостроительного планирования, функционального зонирования, планировки, межевания, т. е. таких документов, в которых объектом управления является определенная территория, обладающая либо своим юридическим статусом, либо ярко выраженными географическими и природными признаками.

В современном российском законодательстве палитра таких документов очень сужена и ограничена перечнем, приведенным в Градостроительном кодексе, состав и содержание этих документов также в большей степени ориентированы на проблемы развития поселений и урбанизированных территорий, да и сам термин «неурбанизированная территория» в нем отсутствует. В то же время, специфика проблем, возникающих на этих территориях, методы и способы их решения не могут обойтись без разработки специализированных документов, направленных на решение проблем развития неурбанизированных территорий. И здесь на помощь может придти давно забытый советский опыт градостроительного проектирования, когда государство заказывало разработку таких проектов, как «Схемы размещения производительных сил» и «Схемы расселения» для различных территорий, начиная со страны в целом, где давались предложения по освоению всех территорий, в т. ч. и неурбанизированных, формированию групповых систем расселения (читай агломераций) и т. п. Много было и таких работ, как «Территориальные комплексные схемы охраны природы» для целых регионов (так, наш институт в 80-х гг. выполнял две таких работы: одну для трасс строительства магистральных газопроводов в районах Западной Сибири и Крайнего Севера и для территории Западно-Сибирского нефтегазового комплекса в целом, где в числе прочих решались проблемы охраны природы в неурбанизированных регионах нашей страны. Неоднократно приходилось участвовать и в таких работах, как районные планировки территорий бассейнов крупнейших рек и озер (например, Волжского бассейна и Ладожского озера), в разработке схем инженерной защиты территорий, причем не только городов, но и более обширных территорий, включающих и сельскохозяйственные земли.

Еще предпоследним Градостроительных кодексом Российской Федерации 1998 г. были предусмотрены такие проекты, как Генсхема расселения на территории РФ, консолидированные схемы градостроительного планирования для территорий двух и более субъектов Федерации или территорий экономических и крупных географических районов, оздоровительных, курортных, рекреационных и иных территорий, пригородные зоны крупных городов. Во всех этих проектах интересы развития неурбанизированных территорий стояли в числе приоритетных.

Современное российское законодательство напрямую не запрещает инициировать подобные проекты, но практически эти идеи гибнут на корню из-за множества юридических, финансовых, административных и иных препятствий. Так, нашему институту Урбанистики за 9 лет действия Градкодекса удалось реально воплотить в жизнь разработку одного такого проекта - «Генеральная схема развития инфраструктуры туризма в Республике Карелия», которая охватывала прежде всего неурбанизированные территории республики, предлагая их развитие через реализацию огромного туристско-рекреационного потенциала. Кстати, эта работа до настоящего времени в Карелии является основой при решении вопросов размещения объектов туризма на территории. Мы предлагали также руководству Карелии разработку таких документов, как «Стратегия развития лесопромышленного комплекса Республики Карелия на период до 2030 года» и на ее основе «Генеральной схемы размещения промышленных, социальных и инфраструктурных объектов лесопромышленного комплекса Республики Карелия» - учитывая, что большое количество карельских городов, поселков и деревень целиком зависят от леса и возможности его использования - доля только лесных поселков в сети населенных пунктов Карелии составляет 14%, и в них проживает 36% сельского населения республики.

К основным проблемам социальной сферы лесных поселков относятся: низкий уровень зарплаты, сезонная безработица, низкая квалификация персонала и отсутствие возможностей получить необходимое образование, слабое развитие социальной инфраструктуры,. низкое качество жилья, плохое транспортное обеспечение территории. Следствием этих проблем является крайне низкий уровень жизни и резкое сокращение численности населения.

Говоря о Северо-Западе России, хочу сказать, что здесь создана интересная организация - АНО «Стратегическое партнерство «Северо-Запад», учредителями которого являются субъекты Российской Федерации, расположенные в округе, а также юридические лица различных секторов промышленности, науки и общественных организаций. Все учредители Партнерства имеют прямую заинтересованность в анализе и прогнозе социально-экономического и пространственного развития округа, которые выполняются, исходя из большого числа региональных аналитик - анализа рынков, геополитического анализа, анализа инфраструктуры и ее возможностей, занятости, социальных процессов, анализа структур расселения, анализа природных условий и ресурсов и т. п.

На круглом столе в мае 2013 г., прошедшем по инициативе Партнерства в стенах Северо-Западного института управления - филиале РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, было рассмотрено предложение о разработке Схемы территориального планирования Северо-Западного федерального округа и на ее основе ряда отраслевых концепций (стратегий, схем, программ), которые будут развивать и конкретизировать решения Стратегии СЗФО и Схемы, в том числе применительно к интересам и потребностям конкретных организаций, учредителей Партнерства. Практически во всех этих документах будут отражены интересы неурбанизированных территорий Северо-Западного федерального округа.

В качестве примера можно привести следующие возможные работы:

•      Стратегия устойчивого развития сельских территорий и поселений Северо-Западного федерального округа до 2020 года.

•      Генеральная схема развития инфраструктуры туризма на территории СЗФО.

•      Генеральная схема размещения на территории СЗФО площадок перспективного освоения под различные нужды (производственные, коммунально-складские, жилищные, общественно-деловые и т. п.).

•      Генеральная схема развития стройиндустрии и промышленности строительных материалов на территории СЗФО.

•      Территориальная комплексная схема охраны окружающей среды на территории СЗФО.

•      Генеральная схема морского пространственного планирования территории СЗФО

и др.

Таким образом, выявление и решение проблем развития неурбанизированных территорий невозможно без разработки комплексных или отраслевых документов стратегического и территориального планирования, в наличии которых в первую очередь должны быть заинтересованы соответствующие органы власти и представители деловых структур, работающих в регионе.

(Выступление на круглом столе «Неурбанизированные территории: вызовы, риски, возможности» XII Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России: выстраивая систему» 22 октября 2013 г., Санкт-Петербург)

Дата публикации: 03/07/2014 14:01

Дата последнего обновления: 03/07/2014 17:09